INFORMES
21 de agosto de 2014
Por Pablo Riveros
La reforma del 94 tuvo como antecedente el intento frustrado del expresidente Raúl Alfonsín de adecuar la Carta Magna a la democracia recuperada. Esto se había manifestado a través del “Consejo para la Consolidación de la Democracia”, creado por decreto en 1987 y que tenía entre sus metas asesorar sobre una posible reforma constitucional.
El Consejo presentó dos dictámenes que destacaban la necesidad de atenuar el sistema presidencialista a través de la figura del primer ministro, de establecer la elección presidencial directa, y de legalizar los decretos dictados por necesidad y urgencia, entre otras cuestiones. Sin embargo, la reforma no pudo concretarse por la crisis económica y política que llevó a Alfonsín a terminar anticipadamente su mandato.
Podemos decir entonces que “Menem lo hizo”. Durante el período 1991-1995, el país logró la estabilidad macroeconómica gracias al Plan de Convertibilidad de Domingo Cavallo. Sin el fantasma de la hiperinflación y con el consenso en gran parte de la población, Menem gozó de la confianza que no tuvo su antecesor.
Aun así, la cuestión de la gobernabilidad volvía a quitarle el sueño a un jefe de Estado. Si el problema de Alfonsín era la incapacidad de tomar y aplicar decisiones, Menem veía limitado su potencial por un mandato que solo podía durar seis años.
La experiencia de Julio Argentino Roca o de Hipólito Yrigoyen, los únicos que lograron regresar a la presidencia tras un mandato intermedio, no encajaba con la efervescencia de los años de la “pizza con champagne”. En consecuencia, la posibilidad de una reelección inmediata habilitada por una reforma constitucional apareció como una meta posible de cumplirse.
Ya conocemos la historia. Su popularidad, por un lado, y el pacto con el principal partido opositor por otro, permitieron la reforma.
El Pacto de Olivos
Habían pasado 37 años desde la última modificación de la Constitución, que por cierto fue violada por los golpes de Estado y sus respectivos gobiernos cívico-militares. Pero, ¿cómo se llegó a esta nueva reforma?
El artículo 30 de la Carta Magna establece los requisitos para efectuarla, ya sea en forma total o parcial. Debe ser hecha por una Convención convocada para ese fin, pero previamente debe ser declarada su necesidad por el voto de las dos terceras partes (como mínimo) de los integrantes de cada cámara del Poder Legislativo.
En el contexto de la época, el Partido Justicialista no contaba con ese número de votos favorables. Y en la Unión Cívica Radical no todos estaban de acuerdo de hacer lo que su líder no había podido concretar.
Frente a esta situación, Menem firmó el decreto 2181/93 que convocó para el 21 de noviembre de 1993 a una consulta popular voluntaria para conocer la opinión de la ciudadanía sobre el tema, aunque finalmente no se llevó a cabo.
En el oficialismo descartaban que sería favorable -el optimismo hacia el Gobierno era lo que primaba-, por lo que el fin era ejercer presión sobre el Congreso para que se procediera en su declaración.
Mientras tanto el radicalismo se hallaba en un momento crítico. Sus miembros se dividían en los que se oponían a la reforma, como Alfonsín, y los que la aceptaban. Entonces, tras verse derrotado anticipadamente, Alfonsín decidió pactar con su adversario político.
El acuerdo nació de las conversaciones secretas entre el presidente en ejercicio y su antecesor, en las que ambos trataron de canalizar sus intereses: Menem quería continuar en el gobierno; Alfonsín, viendo que no podía impedir esa continuidad, buscaba poner freno a ese poder y a la vez garantizar la posición de la UCR en el marco bipartidista.
Aquella negociación es recordada como el “Pacto de Olivos”, en alusión a la casa del por entonces canciller Guido Di Tella, y no por la residencia presidencial como erróneamente se suele confundir. Se subscribió el 14 de noviembre 1993 y echó por tierra la consulta popular.
De esta manera, Carlos Menem logró que se aceptara la reelección presidencial, acortándose el período de cada mandato de seis a cuatro años. Alfonsín, por su parte, consiguió que se reconociera constitucionalmente la creación del Consejo de la Magistratura, la inclusión de un tercer senador por la minoría y la creación de la figura del jefe de Gabinete, entre otras cuestiones.
Junto a la legalización de los DNU, estas cuestiones debían ser votadas en conjunto como “paquete cerrado”. Las otras disposiciones se discutirían individualmente en la Convención Constituyente.
El rol del Congreso
El proyecto declarando la necesidad de reformar la Constitución, que a la postre se plasmó en la Ley 24.309, ingresó a la Cámara de Diputados el 30 de noviembre de 1993, teniendo a los presidentes de los bloques mayoritarios, el peronista pampeano Jorge Matzkin, y el radical riojano Raúl Galván, como autores. La iniciativa fue a la Comisión de Asuntos Constitucionales, donde obtuvo dictamen el 4 de diciembre, abordándose en el recinto los días 20, 21 y 22 de diciembre de 1993.
El proyecto pasó al Senado, donde obtuvo dictamen en la Comisión de Asuntos Constitucionales el 27 de diciembre y comenzó a ser debatido en el recinto el Día de los Inocentes. El 29 de diciembre de 1993 consiguió la sanción definitiva y fue publicado en el Boletín Oficial el 31 de diciembre de ese mismo año.
En la Cámara baja, el proyecto fue aprobado con más de los dos tercios necesarios: 191 legisladores votaron por la afirmativa y sólo 56 lo hicieron en contra. Estaban al momento de la votación 248 diputados presentes.
Entre los que votaron a favor, cabe recordar a los justicialistas Eduardo Amadeo, Jorge Argüello, César Arias, Alberto Balestrini, Daniel Baum, Osvaldo Borda, Carlos Branda, Naldo Brunelli, Patricia Bullrich, Eduardo Camaño, José Corchuelo Blasco, Roberto Digón, Rita Drisaldi, Rafael Flores, Délfor Giménez, José Luis Gioja, Antonio Erman González, Juan González Gaviola, Dulce Granados, Arturo Lafalla, Oscar Lamberto, Dámaso Larraburu, María Laura Leguizamón, Marcelo López Arias, Carlos Manfredotti, Juan Carlos Maqueda, Emilio Martínez Garbino, Jorge Matzkin, Carlos Omar Menem, Mabel Müller, Lorenzo Pepe, Miguel Pichetto, Humberto Roggero, Humberto Romero, Irma Roy, Ramón Saadi, Carlos Soria, Carlos Tenev, Miguel Angel Toma, Juan Manuel Valcarcel, Eduardo Varela Cid y José Vitar.
Algunos de los radicales que aprobaron la reforma fueron Alejandro Armendáriz, Carlos Becerra, Antonio Berhongaray, Rodolfo Campero, José Gabriel Dumón, Raúl Galván, Juan Octavio Gauna, Antonio Hernández, Leopoldo Moreau, Mario Negri, Alejandro Nieva, Horacio Pernasetti, Jesús Rodríguez, Eduardo Santín, Rodolfo Terragno, Horacio Usandizaga y Silvia Vázquez.
También votaron a favor los ucedeístas Alberto Albamonte, Francisco Durañona y Vedia, Germán Kammerath, el bloquista Carlos Gómez Centurión y María Cristina Guzmán (MPJ).
Entre otros, votaron en contra de la reforma los radicales René Balestra, Jorge Benedetti, Víctor Fayad, Horacio Jaunarena, Elsa Kelly, Enrique Mathov, Martha Mercader, Sergio Montiel, Rafael Pascual, Angel Roig y Federico Storani.
En contra también votaron los integrantes del Frente Grande Carlos “Chacho” Alvarez, Graciela Fernández Meijide y Fernando “Pino” Solanas.
También se opusieron el ucedeísta Alvaro Alsogaray, el demócrata mendocino Carlos Balter, los socialistas Alfredo Bravo, Guillermo Estévez Boero, Enrique Llopis, Ricardo Molinas y Héctor Polino, el demoprogresista Alberto Natale, y por el MODIN Luis Polo y Aldo Rico, entre otros.
Ya está dicho que lo que puede ser más sencillo en la Cámara baja, se complica en la Alta. Fue lo que sucedió en 1993, donde la ley convocando a la reforma constitucional salió “con lo justo”. Por entonces los senadores eran 48 -justamente la modificación del 94 introdujo a los senadores “por la minoría”, elevando el número a 72-, por lo que hacían falta 32 votos para obtener los dos tercios. Fue justamente lo que consiguieron los reformistas, contra 16 que se opusieron.
¿Por qué tan ajustado el resultado si existía un acuerdo entre el justicialismo y el radicalismo? Porque tal cual acabamos de mostrar en Diputados, una parte de la UCR no estaba de acuerdo: el sector delarruista.
Veamos los nombres: votaron a favor de la reforma los senadores justicialistas Augusto Alasino, Deolindo Felipe Bittel, Ricardo Branda, Leopoldo Bravo, Oraldo Britos, Fernando Cabana, Antonio Cafiero, Remo Costanzo, Mario Fadel, José Figueroa, Julio Humada, Carlos Juárez, Felipe Ludueña, César Mac Karthy, Daniel Martínez, Enrique Martínez Almudevar, Jorge Massat, Eduardo Menem, Julio Miranda, Pedro Molina, Oyarzún, Peña de López, Olijela del Valle Rivas, Juan Carlos Romero, Luis Rubeo, Libardo Sánchez, Julio San Millán, Felipe Sapag, Guillermo Snopek, Jorge Solana, Eduardo Vaca y Carlos Verna.
Votaron por la negativa Juan Ramón Aguirre Lanari, Alfredo Avelín, José Octavio Bordón, Jorge Cendoya, Fernando de la Rúa, José Genoud, Ricardo Lafferriere, Luis León, Mario Losada, Faustino Mazzucco, Edison Otero, Alberto Rodríguez Saá, José Antonio Romero Feris, Hipólito Solari Yrigoyen, Conrado Storani y Pedro Villarroel.
Núcleo de coincidencias básicas
A través de dicha ley, el Congreso estableció que “la finalidad, el sentido y el alcance” de la reforma constitucional se expresaba en el contenido del denominado “núcleo de coincidencias básicas”.
Se trataba de un paquete de reformas que se le impuso a la Convención Constituyente para que se limite a avalar o rechazar en su conjunto, pero no modificar, de modo tal que se garantizase su aprobación.
Este núcleo contenía los siguientes temas: “atenuación del sistema presidencialista” a través de la creación de la figura del jefe de Gabinete con responsabilidad política ante el Congreso; reducción del mandato de presidente y vice a cuatro años con reelección inmediata por un solo período; la institución de la segunda vuelta (balotaje); y la eliminación del requisito confesional para ser jefe de Estado.
También se incluyó la elección directa de tres senadores (dos por la mayoría y uno por la minoría) así como del jefe de Gobierno porteño, en línea con la reforma de la Ciudad de Buenos Aires.
En relación al Parlamento, el núcleo de coincidencias básicas contempló la extensión del período de sesiones ordinarias del 1 de marzo al 30 a noviembre; la creación de la Auditoría General de la Nación con “dependencia técnica” del Congreso; y la regulación de los DNU para la “agilización del trámite de discusión y sanción de leyes” (lo que previó la creación de una comisión bicameral para su consideración), así como de las facultades delegadas del Congreso al Poder Ejecutivo.
El paquete también contenía la creación del Consejo de la Magistratura y las reglas para la designación y remoción de jueces federales; las condiciones para dictar la intervención federal; y el establecimiento de mayorías especiales para la sanción de leyes que modifiquen los regímenes electorales y de partidos políticos.
Al margen de estas coincidencias básicas, el Congreso habilitó a la Convención Constituyente a debatir otra serie de temas: el “fortalecimiento del régimen federal”; la “autonomía municipal”; la posible incorporación de la iniciativa y la consulta popular como “mecanismo de democracia semi-directa”; y la creación de la Defensoría del Pueblo y del Ministerio Público Fiscal.
Asimismo se invitó a “debatir” sobre la preservación del medio ambiente; la creación de un “Consejo Económico y Social con carácter consultivo”; la “adecuación de los textos constitucionales a fin de garantizar la identidad étnica y cultural de los pueblos indígenas”; la defensa de la competencia, del usuario y del consumidor; la consagración del habeas corpus y del amparo; y la posibilidad de unificar el inicio de todos los mandatos electivos en una misma fecha.
La Convención Constituyente
La Ley 24.309 previó la elección directa de los constituyentes, bajo las mismas reglas de la elección de diputados nacionales. De este modo, las 23 provincias y la Capital Federal designaron 305 representantes: 134 del Partido Justicialista; 74 de la UCR; 32 de partidos provinciales; 31 del Frente Grande; 21 del MODIN; 7 de Fuerza Republicana; 3 del Partido Demócrata Progresista y otros 3 de la UCeDé.
De los 21.644.991 electores habilitados, votaron 16.778.983 (77,52 por ciento): el 94 por ciento fueron votos positivos, el 4,66 fueron votos en blanco y apenas un 1,34 por ciento fueron votos anulados.
La Convención Nacional sesionó en Santa Fe desde el 30 de mayo de 1994 hasta el 22 de agosto del mismo año, fecha en la que se aprobó la nueva Carta Magna con al aval del justicialismo y el radicalismo.
En total se realizaron 35 reuniones. La Convención fue presidida por el justicialista riojano Eduardo Menem, hermano del presidente de la Nación y por entonces presidente provisional del Senado.
Entre sus integrantes encontramos figuras que luego ocuparían altos cargos en la conducción del Estado, como Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández, que llegaron a convertirse en presidentes de la Nación; los jueces de la Corte Suprema Juan Carlos Maqueda y Eugenio Zaffaroni; el exvicepresidente Carlos “Chacho” Álvarez, además del expresidente Raúl Alfonsín.
Algunos de los convencionales ocupan hoy una banca en el Congreso Nacional: Elisa Carrió, Adriana Puiggrós,Carlos Reutemann, Adolfo Rodríguez Saá y Fernando “Pino” Solanas.
Otras figuras de renombre son Eduardo Barcesat, Jorge Busti, Augusto José María Alasino, Álvaro Alsogaray, Carlos Auyero, Rodolfo Barra, Alfredo Bravo, Leopoldo Bravo, Oraldo Britos, Antonio Cafiero, Juan Pablo Cafiero, Carlos Corach, Adelina Dalesio de Viola, Jorge De la Rúa, Enrique de Vedia, Francisco Delich, y Guillermo Estévez Boero.
También fueron constituyentes Graciela Fernández Meijide, César Jaroslavsky, Norberto Laporta, Fernando Justo López de Zavalía, Héctor Masnatta, Diego J. May Zubiría, Alberto Natale, Alicia Oliveira, Enrique Paixao, Alberto Piccinini, Luis Rébora, Aldo Rico, Jesús Rodríguez, José Romero Feris, Horacio Rosatti, Elva Roulet, Aníbal Ibarra, Héctor Tizón y Mauro Aguirre, entre otros.
Principales modificaciones de la reforma constitucional
Siguiendo el mandato del Congreso, la Convención Constituyente mantuvo el preámbulo y el primer capítulo de la Constitución referido a las Declaraciones, Derechos y Garantías, de la primera parte. En este mismo apartado se agregó un segundo capítulo referido a los “Nuevos Derechos y Garantías”.
En línea con el núcleo de coincidencias básicas se modificaron parcialmente los capítulos referidos a las autoridades de la Nación y se crearon otros para contemplar las nuevas instituciones.
A continuación, Semanario Parlamentario repasa las principales modificaciones introducidas por los constituyentes.
- Elección y período presidencial .Bajo el amparo de la Constitución de 1853 se establecía un período presidencial de seis años sin reelección inmediata, de modo que debía transcurrir otro mandato de seis años para que un expresidente pudiera volver a presentarse como candidato. Así lo hicieron Julio Argentino Roca e Hipólito Yrigoyen. Con la reforma del 94, el período presidencial se redujo a cuatro años, con posibilidad de la reelección por un solo período.
- Elección directa y por doble vuelta del presidente. La Constitución reformada estableció la elección del jefe de Estado mediante el voto directo del electorado. Antes, la elección del presidente era de manera indirecta, a través de la conformación de un Colegio Electoral que decidía el triunfador de una elección intermediando entre la voluntad popular y el ciudadano elegido.
- Jefe de Gabinete de Ministros. Se incorporó la figura del jefe de Gabinete de Ministros dentro del Poder Ejecutivo con la pretensión de moderar el presidencialismo, otorgándole funciones en parte semejantes a las de los primeros ministros en los sistemas parlamentarios, funcionando simultáneamente como interlocutor frente al Congreso y como ministro coordinador dentro del Poder Ejecutivo.
Conforme a la nueva Constitución, entre otras funciones, le corresponde al jefe de Gabinete ejercer la administración general del país y brindar informes mensuales ante ambas cámaras del Parlamento.
- Ministerio Público. A su vez, en el artículo 120 incorporado por la reforma de 1994, se le dio status constitucional al Ministerio Público, es decir a los fiscales y defensores oficiales, estableciendo claramente que es un órgano independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República.
Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la nación y los demás miembros que la ley establezca. Todos ellos gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones.
- Tercer senador y voto directo. El mecanismo de elección fue modificado, ya que anteriormente eran designados por las legislaturas provinciales, en el entendimiento de que los miembros de la Cámara alta eran representantes de las provincias, cambiándose con la reforma el criterio de representación política.
Por otro lado, con esta modificación se incorporó la figura del tercer senador, puesto que antes eran sólo dos: de esta manera se buscó asegurar la participación en el Senado de los partidos que eran primera minoría en las provincias.
- Consejo de la Magistratura. Se creó este nuevo órgano con la intención de asegurar una mayor autonomía del Poder Judicial y la idoneidad de los jueces designados. Se le otorgó la función de la selección y eventual remoción de los magistrados y la administración del Poder Judicial, con la excepción de los jueces de la Corte Suprema. Está integrado por representantes del Congreso, de los jueces, de los abogados y del ámbito académico.
- Auditoría General de la Nación. Una de las novedades de la reforma de 1994 fue que estableció expresamente que el sector público nacional, en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, tiene un control externo que corresponde al Poder Legislativo.
Este control se encuentra basado en un organismo creado al efecto por el artículo 85 de la Constitución: la Auditoría General de la Nación (AGN), que tiene autonomía funcional y cuyo presidente es designado por el partido de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.
- Defensor del Pueblo. La figura del Defensor del Pueblo fue incorporada por el artículo 86 de la Constitución de 1994. El Ombudsman es designado por el Congreso por dos tercios de los votos de cada cámara, dura 5 años en su mandato, es independiente y tiene inmunidad.
Sus funciones son: defender los derechos de las personas frente a hechos, actos u omisiones de la administración y controlar el ejercicio de las funciones administrativas públicas. El Defensor del Pueblo, ante faltas o incumplimientos de la administración o de empresas prestadoras de servicios públicos, puede solicitar informes, efectuar recomendaciones y, llegado el caso, iniciar acciones judiciales en defensa de los administrados o usuarios.
- Otorgamiento de rango constitucional a los tratados internacionales. El inciso 22 del artículo 75 de la Constitución, incorporado por la reforma de 1994, establece que los tratados internacionales tienen jerarquía superior a las leyes. Lo que significa que en caso de haber un conflicto o contradicción entre una ley interna de la Argentina y un tratado internacional, prevalece este último. Por otro lado, se les otorgó jerarquía constitucional a un conjunto de convenios vinculados con los derechos humanos.
- Nuevos derechos políticos. El texto original de la Constitución de 1853 se limitaba a declarar que teníamos un “sistema representativo y republicano de Gobierno” (art. 1) y que “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes” (art. 22), los cuales deben ser elegidos en forma periódica. Este principio de democracia representativa ha sido con formas semidirectas de democracia como la iniciativa y la consulta popular (art. 39 y 40).
Además se reconocieron principios y derechos políticos que si bien ya tenían status legal, no habían alcanzado una jerarquía constitucional. Por ejemplo, que el sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio (art. 37); que los partidos políticos son instituciones fundamentales, que deben tener un funcionamiento democrático y representación de las minorías; que el Estado contribuye al sostenimiento económico de las actividades de los partidos y la capacitación de sus dirigentes, y que deberán dar publicidad al origen y destino de sus fondos y patrimonio (art. 38).
- Garantías constitucionales. En la reforma de 1994 fueron reconocidos expresamente el hábeas corpus (recurso que se presenta al Poder Judicial cuando una persona es privada de su libertad sin la orden de un juez), el recurso de amparo (para proteger todos los derechos contra actos u omisiones de autoridades públicas o particulares), el hábeas data (recurso de una persona para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros públicos o privados destinados a proveer informes) y los derechos difusos (para que el afectado, el defensor del pueblo y asociaciones puedan interponer una acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativos a los derechos sobre el ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor).
- Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires. Se estableció que la Ciudad tiene un gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción y que su jefe de gobierno debe ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad, dado que anteriormente había un intendente designado por el presidente de la Nación.
- Defensa de la democracia. Se estableció que la Constitución mantendrá su imperio aun cuando se interrumpiera su observancia por golpes de Estado. De este modo, los mandatos de los regímenes autoritarios pasen a ser “insaneablemente nulos” y sus autores pasarán a ser considerados “infames traidores a la Patria”, serán inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos públicos y excluidos de beneficios del indulto y la conmutación de penas.
- Ética contra la corrupción. Se encomendó al Congreso el dictado de una Ley de Ética Pública y se estableció que también atentan contra el sistema democrático quienes incurren en “grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento”.
MIRTA PRAINO - 11 6273 2340 http://san-fernando-mi-ciudad.blogspot.com/
No hay comentarios:
Publicar un comentario
Mostrar botones para compartir